Autori: Vadim Vieru, Avocat, Director de Program Promo-LEX;
Vlad Batog, Stagiar Promo-LEX, Masterand la École Normale supérieure;
Context și problemă generală
Hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului (CtEDO) au caracter obligatoriu pentru statele părți la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care se angajează să le execute conform art. 46 al Convenției[1]. Cu toate acestea, au existat situații în care un stat a refuzat sau a eșuat să execute o hotărâre CtEDO, lăsând victimele fără despăgubirile stabilite. Un exemplu notoriu îl constituie cazurile privind încălcări ale drepturilor omului în regiunea Transnistreană, unde CtEDO a constatat responsabilitatea Federației Ruse (alături de Republica Moldova, în unele cauze) pentru violări ale Convenției – de pildă, cauzele Catan[2], Mozer[3], Sandu[4] ș.a. – dar Rusia nu a acordat compensatiile stabilite și nu a luat măsurile generale cerute. În decembrie 2022, după excluderea Rusiei din Consiliul Europei, Comitetul Miniștrilor a reiterat că Rusia este în continuare obligată să execute hotărârile CtEDO în “cauzele transnistrene”, subliniind că, pe lângă plata despăgubirilor, Rusia trebuia să remedieze situațiile care au dus la încălcări (de exemplu, să asigure restituirea sediilor școlilor cu predare în grafie latină și încetarea hărțuirii elevilor și profesorilor)[5]. Totuși, autoritățile ruse nu cooperează și nu au prezentat niciun plan de acțiune pentru executarea acestor hotărâri[6]. Situația este similară și în numeroase alte cazuri: la finalul anului 2022 erau peste 2200 de hotărâri împotriva Rusiei aflate în supravegherea executării, incluzând violări comise pe teritoriul Rusiei sau în jurisdicția sa extrateritorială (Republica Moldova – regiunea transnistreană, Georgia, Ucraina).
Este important de menționat, totuși, că au existat și excepții de la acest tipar de neconformare sistematică. În anumite cazuri, Federația Rusă a întreprins măsuri de executare. De pildă, în cauza de referință Ilașcu și alții c. Moldova și Rusia, deși cu dificultăți și întârzieri, Federația Rusă a achitat în cele din urmă satisfacția echitabilă stabilită de Curte. Similar, în cazul Pisari c. Moldova și Rusia, autoritățile ruse au prezentat un plan de acțiuni Comitetului de Miniștri, demonstrând un grad de cooperare în procesul de supraveghere a executării. Aceste exemple punctuale însă sunt excepții și contrastează însă cu refuzul generalizat de cooperare manifestat ulterior de Rusia.
Această problemă s-a acutizat odată cu agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei (2022) și retragerea/expulzarea Rusiei din Consiliul Europei. Conform art. 58(2) din Convenție, Rusia rămâne răspunzătoare pentru încălcările comise înainte de 16 septembrie 2022, însă Rusia a anunțat oficial că nu va mai respecta hotărârile CtEDO (nu va plăti despăgubiri etc.) pentru aceste cauze[7]. În consecință, există o lacună de executare – mecanismul obișnuit de supraveghere prin Comitetul Miniștrilor are doar pârghii politice (rezoluții, apeluri) și nu dispune de mijloace efective de constrângere. În trecut, presiunile politice și beneficiile cooperării au determinat uneori statele reticente să se conformeze (ex.: Turcia a plătit în cele din urmă despăgubiri în cazul Loizidou[8] după ani de refuz, iar Azerbaidjanul a eliberat un deținut politic după declanșarea procedurii de infringement conform art. 46(4) în cazul Mammadov[9]). Însă în cazul Rusiei, care nu mai este membru al Consiliului Europei și sfidează deschis ordinea juridică internațională, sancțiunile politice tradiționale par ineficiente, iar miile de victimele de ale căror drepturi au fost încălcate riscă să rămână fără remedii efective.
În acest sens, Convenția Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) reprezintă un instrument al dreptului internațional al drepturilor omului, incompatibil cu logica voluntaristă ce caracterizează dreptul internațional clasic. Rusia, deși a decis benevol să semneze Convenția în 1996, sfidează în mod asumat obligațiile ce decurg din acest tratat. Or, în lipsa unor măsuri clare de executare silită care să nu depindă în totalitate de voința politică a statului sau de mecanisme diplomatice, CEDO rămâne susceptibilă de a deveni ineficientă.
În acest context, în procedurile în fața Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, Promo-LEX și alte organizații de drepturile omului au propus o soluție inedită: executarea forțată a hotărârilor CtEDO neexecutate prin valorificarea activelor statului debitor care au fost înghețate sau confiscate de alte entități, precum Uniunea Europeană sau statele sale membre. Concret, în cazul Rusiei, care are obligații pecuniare neîndeplinite de circa 2,85 miliarde EUR (suma despăgubirilor stabilite de CtEDO și neachitate, la nivelul lunii ianuarie 2025)[10], s-a pus problema dacă aceste sume ar putea fi recuperate din activele rusești blocate în străinătate (de exemplu, rezerve valutare ale Băncii Centrale Ruse sau bunuri ale statului rus, sechestrate de țări occidentale în urma sancțiunilor impuse după invazia Ucrainei). Întrebarea centrală este: permite dreptul internațional public ca hotărârile CtEDO neexecutate să fie puse în aplicare prin confiscarea și folosirea activelor unui stat, aflate pe teritoriul altor state, fără consimțământul statului debitor? În cele ce urmează vom analiza, în mod detaliat și extins, argumentele juridice relevante – obligațiile internaționale de reparare, imunitatea suverană, contramăsurile, evoluții recente – și exemple (incluzând situația Rusiei și a altor state) legate de această tematică.
Obligația de a executa hotărârile CtEDO vs. lipsa mecanismelor de coerciție
În dreptul internațional, hotărârile CtEDO au efect obligatoriu inter partes. Articolul 46 din Convenție prevede expres că statele părți se angajează să se conformeze hotărârilor definitive ale Curții în cauzele în care sunt părți. Executarea implică atât plata “satisfacției echitabile” (despăgubiri către reclamanți) acordate de Curte conform art. 41, cât și adoptarea măsurilor individuale și generale necesare pentru a pune capăt încălcării și a preveni repetarea ei. Neexecutarea unei hotărâri constituie ea însăși o încălcare a obligațiilor Convenției. De exemplu, în cauza Catan și alții v. Rusia, CtEDO a dispus ca Rusia să plătească reclamanților (elevi și părinți din școlile cu grafie latină din Transnistria) despăgubiri pentru încălcarea dreptului la educație, precum și să pună capăt interferențelor abuzive (redând clădirile școlilor și eliminând hărțuirea personalului și elevilor). Rusia însă nu a întreprins nimic; Comitetul Miniștrilor a emis multiple rezoluții interimare cerând conformarea și a reamintit Federației Ruse că obligațiile sale subzistă în pofida ieșirii din Consiliul Europei. Similar, în grupul de cauze Mozer v. Rusia privind detenții ilegale și tratamente rele în Transnistria, Rusia nu a achitat sumele datorate și nu a luat măsuri de remediere.
Mecanismul de supraveghere al executării, gestionat de Comitetul Miniștrilor (organ interguvernamental al Consiliului Europei), se bazează în principal pe dialog politic și presiune diplomatică. Instrumentele sale în caz de neconformare sunt limitate: poate emite rezoluții prin care deplânge neexecutarea și poate, în ultimă instanță, declanșa procedura prevăzută de art. 46(4) (trimiterea în fața Curții a unei întrebări privind neîndeplinirea de către stat a obligațiilor de executare). Această procedură de infringement a fost folosită rar (o dată împotriva Azerbaidjanului – Mammadov – și recent împotriva Turciei în cazul Kavala[11]), având ca rezultat o hotărâre a CtEDO ce constată încălcarea art. 46. Totuși, nici aceasta nu oferă mijloace concrete de constrângere materială; se bazează tot pe presiunea reputațională și politică. Sancțiunea extremă ar fi suspendarea unui stat din Consiliul Europei sau chiar excluderea – însă Rusia deja nu mai este membru (iar în trecut, deși Turcia a refuzat o perioadă plata despăgubirilor către Cipru în cazul Cyprus v. Turkey[12], nu s-a ajuns la excludere, ci s-a mizat pe negocieri și legătura cu procesul de aderare la UE). Cu alte cuvinte, dreptul internațional al drepturilor omului, în forma sa actuală, nu prevede un mecanism executoriu direct împotriva unui stat suveran care nu se conformează benevol. Executarea hotărârilor CtEDO rămâne în ultimă instanță “o problemă politică, nu juridică” atunci când statul debitor refuză cooperarea.
Această situație pune în discuție însăși eficacitatea Convenției și a Curții, mai ales în cazuri grave și sistemice. Victimele – fie ele cetățeni moldoveni din stânga Nistrului, georgieni expulzați sau ucraineni afectați de război – riscă să vadă hotărârile în favoarea lor rămase simple declarații. În cazul Rusiei, problema este și mai acută: pe lângă retragerea din organizație, statul a adoptat o lege internă care îi permite să ignore hotărârile CtEDO și nu participă la procedurile Comitetului Miniștrilor. În fața acestei impunități, comunitatea internațională și experți juridici caută soluții alternative, inovatoare, care să facă totuși posibilă oferirea unei compensații justificate victimelor, folosind mijloacele disponibile – anume, activele aparținând statului vinovat, care se află sub controlul altor state. Următoarele secțiuni analizează fezabilitatea unei asemenea abordări din perspectivă de drept internațional public, cu accent pe obstacole juridice (precum imunitatea statelor) și evoluțiile recente ce ar putea deschide calea unor mecanisme de executare mai eficiente.
Ideea valorificării activelor rusești înghețate sau confiscate
După invazia asupra Ucrainei, numeroase țări (UE, SUA, Canada, Marea Britanie etc.) au impus sancțiuni economice severe împotriva Federației Ruse. Acestea au inclus înghețarea activelor deținute în străinătate de statul rus sau de entități/publici ruși vizați. În special, aproximativ 300 de miliarde USD din rezervele Băncii Centrale a Rusiei au fost blocate în 2022 de către țările G7 (dintre care cca. €200 mld. sunt în Europa – de exemplu ~€66 mld. în Belgia la Euroclear, ~€1,35 mld. în Franța; sume semnificative și în Marea Britanie). De asemenea, zeci de miliarde în bunuri și fonduri ale oligarhilor și companiilor ruse au fost înghețate la nivel global[13]. În mod normal, înghețarea (freezing/seizure) presupune doar blocarea temporară a accesului proprietarului la bunuri, fără a-i transfera titlul de proprietate. Activele rămân, de drept, ale Rusiei sau ale persoanelor sancționate, urmând a fi restituite dacă și când sancțiunile se ridică sau în cazul unui acord de pace cu reparații plătite. Confiscarea (exproprierea) ar însemna trecerea permanentă a acestor bunuri în proprietatea altui stat sau a unei entități, pentru a putea fi valorificate (vândute) și folosite în scopul dorit (de pildă, compensarea victimelor).
În mod tradițional, legislațiile naționale permit relativ ușor înghețarea bunurilor străine (de exemplu în cadrul sancțiunilor internaționale), dar nu și confiscarea lor fără un temei legal clar (cum ar fi o hotărâre judecătorească penală de confiscare ca urmare a unei infracțiuni). În 2022-2023 a apărut însă o discuție fără precedent: cum putem trece de la simpla blocare a activelor rusești la folosirea lor concretă pentru a plăti reparații și despăgubiri?[14] Ideea are două direcții principale:
Reparații pentru Ucraina ca stat – utilizarea fondurilor rusești înghețate pentru a finanța reconstrucția infrastructurii distruse și efortul de război (ex. cumpărarea de armament pentru apărare, reconstrucție post-conflict).
Despăgubirea directă a victimelor încălcărilor drepturilor omului – de exemplu, plata sumelor datorate de Rusia în temeiul hotărârilor CtEDO (just satisfaction) din aceste fonduri înghețate.
Cea de-a doua direcție se leagă direct de problema noastră. Transferarea activelor rusești înghețate către un mecanism de compensație ar putea asigura că victimele primesc efectiv banii pe care CtEDO i-a acordat (sau îi va acorda) în hotărârile sale. Open Society Justice Initiative (OSJI) a publicat în mai 2025 un raport detaliat privind „posibilitățile juridice de a folosi activele Băncii Centrale a Rusiei pentru a executa hotărârile CtEDO”[15]. Raportul pornește de la premisa că Rusia probabil nu va despăgubi niciodată voluntar victimele, deci e nevoie de găsirea unor căi legale alternative pentru a realiza executarea silită. Autorii subliniază că, prin combinarea discuțiilor despre mecanismul internațional de compensații (pe care comunitatea internațională vrea să-l creeze pentru Ucraina) cu problema hotărârilor CtEDO neexecutate, se poate contura un cadru juridic paralel ce permite executarea silită a hotărârilor existente sau viitoare împotriva Rusiei, având în vedere refuzul sistematic al acesteia de a-și onora obligațiile.
Pe scurt, propunerea este următoarea: statele ce dețin active rusești înghețate (ex. Belgia, Franța, UK) să folosească instrumentele din dreptul intern pentru a recunoaște hotărârile CtEDO ca titluri executorii și să permită valorificarea activelor rusești blocate pe teritoriul lor, în vederea plății despăgubirilor către beneficiarii hotărârilor. Aceasta ar muta practic povara financiară asupra fondurilor deja capturate de sancțiuni, fără a pune direct contribuabilii naționali să achite (așa cum s-ar întâmpla dacă, de exemplu, s-ar crea un fond alimentat de statele CoE pentru a avansa plățile). În contextul agresiunii din Ucraina, se argumentează că o asemenea măsură ar servi și justiției – nu doar păcii – deoarece pacea durabilă necesită și justiție pentru victime, altfel rănile conflictului rămân deschise. Un comentator a afirmat chiar că „există argumente că transferul activelor rusești înghețate pentru a satisface hotărâri CtEDO ar fi legal” și nu ar contraveni ordinii juridice, dat fiind regimul special al Convenției. Vom examina însă critic cât de fezabilă juridic este această idee, ținând cont de obstacolele de drept internațional implicate.
Obstacole juridice: imunitatea suverană și recunoașterea hotărârilor CtEDO
Principalul impediment în calea executării silite a unui stat pe teritoriul altui stat este imunitatea suverană. În dreptul internațional cutumiar (precum și în legislațiile interne precum Legea privind imunitatea statului în UK, Legea franceză etc.), un stat este, în principiu, imun de la jurisdicția de executare a tribunalelor altui stat. Asta înseamnă că bunurile unui stat străin nu pot fi puse sub sechestru, confiscate sau executate silit de instanțele naționale decât dacă statul și-a dat consimțământul ori dacă se aplică o excepție legală[16]. Imunitatea statului acoperă în mod normal și activele băncii centrale și alte fonduri cu destinație publică, acestea fiind protejate de o imunitate strenghtened (uneori considerată absolută). Prin urmare, simpla existență a unei datorii pe care Rusia o are față de reclamanți (datorie consfințită prin hotărâri CtEDO) nu ar permite automat unui executor judecătoresc să scoată la licitație bunurile rusești blocate într-o țară terță. În plus, hotărârile CtEDO nu sunt hotărâri ale instanței naționale a acelei țări, dar ale unui tribunal internațional; ordinea juridică internă a fiecărui stat trebuie să le „transpună” cumva într-un titlu executoriu domestic.
Recunoașterea hotărârii CtEDO de către instanța națională: Raportul OSJI a analizat dreptul intern din Belgia, Franța și Anglia, constatând că în toate trei jurisdicțiile, ar fi necesară o procedură de exequatur sau recunoaștere pentru ca hotărârea CtEDO să fie declarată executorie local. Nu există o practică judiciară consacrată în acest sens și nu e clar dacă hotărârile CtEDO ar putea fi exceptate de la regulile obișnuite de recunoaștere a hotărârilor străine (unele opinii consideră că nu pot fi exceptate). De pildă, în Belgia există o procedură simplificată de recunoaștere a hotărârilor Curții de Justiție a UE, care verifică doar autenticitatea hotărârii – unii experți sugerează că prin analogie aceasta s-ar putea aplica și hotărârilor CtEDO. În Marea Britanie (Anglia și Țara Galilor), neavând o lege specială, s-ar recurge la regulile common law de recunoaștere a hotărârilor străine dacă nu există impedimente statutare – ceea ce teoretic ar permite și includerea hotărârilor CtEDO, deși nu există precedent. Oricum, primul pas ar fi deci convingerea unei instanțe din statul unde se află activele să acorde exequatur hotărârii CtEDO, adică să o considere ca pe propria sentință ce impune Rusiei plata sumei. Numai după aceea s-ar putea trece la executare silită asupra bunurilor.
Imunitatea împotriva executării: Chiar dacă hotărârea devine executorie, imunitatea statului debitor rămâne o piedică. Legile interne (și proiectul Convenției ONU privind imunitățile statelor, 2004) stipulează că bunurile deținute de un stat pe teritoriul altuia nu pot fi urmărite silit cu forța decât în anumite excepții limitate: de obicei, dacă bunurile sunt folosite în scopuri comerciale (acta jure gestionis, nu suverane) și dacă există o legătură între creanță și acel bun, sau dacă statul a consimțit explicit la măsura de constrângere. În cazul activelor Băncii Centrale a Rusiei, acestea sunt în principiu fonduri publice folosite pentru politici monetare – deci protejate. Totuși, raportul OSJI evidențiază câteva posibile portițe legale în legislațiile naționale, care ar putea fi invocate pentru a depăși imunitatea:
– Belgia: Codul judiciar belgian prevede că imunitatea de executare a unui stat poate fi limitată în cazul normelor imperative de drept internațional (jus cogens). Autorii raportului sugerează că obligația statelor de a executa hotărârile CtEDO ar putea fi considerată parte a obligațiilor internaționale fundamentale (fiind un angajament asumat prin tratat de statul respectiv). Dacă s-ar accepta că neexecutarea hotărârii echivalează cu încălcarea unui jus cogens (precum interdicția torturii[17] sau genocidului[18], drepturile omului fundamentale etc.), atunci confiscarea ar fi permisă ca executare silită asupra unui stat ce a încălcat norme imperative. Acest argument rămâne novator și neconfirmat de instanțe, dar Belgia pare una din puținele țări cu o clauză explicită privind jus cogens în contextul imunității.
– Marea Britanie: Legea britanică privind imunitatea statului (State Immunity Act 1978) conține o excepție în cazurile în care statul a consimțit la jurisdicție. OSJI consideră că prin aderarea la Convenția Europeană, Rusia și-a dat acordul să fie supusă jurisdicției CtEDO, ceea ce ar putea fi interpretat ca renunțare implicită la imunitate în ce privește executarea hotărârilor CtEDO. Cu alte cuvinte, acceptând art. 46 (obligația de a se conforma hotărârii), statul ar fi acceptat și consecințele nerespectării, renunțând la protecția suverană pentru această obligație specifică. Deși această teorie este discutabilă, datorită lipsei unei renunțări menționate expres în Convenție și a poziției doctrinare constante ce distinge clar cele două forme de imunitate (cu posibilitatea de a renunța în mod individual și separat la oricare dintre ele), ea merită testată. Pe de altă parte, dreptul britanic are și obstacole precum doctrina Foreign Act of State (care împiedică instanțele britanice să evalueze actele unui stat străin) – însă autorii cred că și aceasta ar putea fi ocolită invocând considerente de ordine publică internațională, de pildă caracterul peremptoriu al interdicției agresiunii și al altor norme implicate.
– Franța: Legea franceză este mai rigidă – permite ridicarea imunității de executare doar pentru bunuri folosite în activități de drept privat ale statului străin, și chiar și atunci numai dacă bunul se află pe numele statului (nu al băncii centrale, considerată entitate separată). În practică, activele băncii centrale ruse din Franța ar fi greu de atins, nefiind “destinate activităților comerciale”. Astfel, în dreptul francez actual, posibilitatea confiscării pentru a plăti despăgubiri CtEDO pare extrem de redusă; raportul recunoaște limitele majore ale acestei căi..
În concluzie, analiza a arătat că legislația actuală conține multă incertitudine și obstacole, care împiedică o executare eficientă a hotărârilor CtEDO împotriva Rusiei. Practic, fără schimbări normative, orice tentativă de a confisca active de stat rusești ar fi probabil blocată în instanțele naționale prin invocarea imunității suverane. Cu toate acestea, blocajul nu este absolut; anumite particularități ale legislațiilor naționale (precum excepțiile de la imunitate existente în Belgia) sau precedentele create de state precum Canada demonstrează că există puncte de plecare viabile. Această constatare, care indică atât dificultăți majore, cât și oportunități punctuale, i-a condus pe experți să recomande o serie de măsuri legislative și diplomatice menite să consolideze și să generalizeze un cadru propice pentru astfel de executări.
Soluții și evoluții propuse în dreptul internațional
Pentru a depăși blocajele juridice de mai sus, juriștii[19] și factorii de decizie au avansat mai multe soluții posibile – unele la nivel național, altele la nivel internațional. Dintre cele mai importante, menționăm:
Amendarea legislațiilor naționale privind imunitatea și recunoașterea hotărârilor: Se propune introducerea unor dispoziții speciale care să faciliteze recunoașterea automată a hotărârilor CtEDO și să creeze excepții noi de la imunitate în caz de neexecutare a acestora. OSJI sugerează, de exemplu, ca statele să adopte proceduri simplificate de exequatur pentru hotărârile CtEDO (asemănătoare celei existente în Belgia pentru hotărârile CJUE). Odată recunoscute de plano, s-ar evita unele complicații privind revizuirea pe fond sau obstacole procedurale. De asemenea, se discută adăugarea explicită a unei excepții de imunitate în cazurile de executare a hotărârilor unui tribunal internațional de protecție a drepturilor omului. Acest lucru ar oferi baza legală clară instanțelor naționale pentru a autoriza popriri sau vânzarea de active ale statului debitor. Autorii OSJI au arătat că lipsa unui cadru clar descurajează acțiunea – de aceea, propun „un mecanism de recunoaștere automată a hotărârilor CtEDO, fără a necesita un nou proces local”, ceea ce ar ocoli implicit și problema imunității de jurisdicție. Dacă hotărârea e recunoscută automat prin lege, executarea s-ar concentra doar pe imunitatea de executare, unde și acolo se pot crea excepții. Totuși, această cale depinde de voința politică a fiecărui stat, plasând responsabilitatea asupra acestora, care ar trebui, din proprie inițiativă, să-și modifice legislația națională. A fortiori, o asemenea soluție ar favoriza apariția unui cadru juridic eterogen la nivelul statelor membre, ceea ce ar împiedica executarea armonizată a deciziilor CtEDO.
Adoptarea unui nou tratat internațional sau mecanism colectiv: O altă idee este negocierea în cadrul Consiliului Europei (sau unei coaliții ad-hoc de state) a unui acord care să instituie o Comisie internațională a creanțelor (Claims Commission) și un Fond de compensație. Acest mecanism ar funcționa în paralel cu CtEDO: practic, statele ar conveni ca hotărârile CtEDO neexecutate să fie preluate de Comisie, care să confirme sumele datorate și să faciliteze plata lor din fondul alimentat cu active rusești. S-a sugerat ca un asemenea tratat să prevadă explicit că statele parte vor recunoaște hotărârile CtEDO drept direct executorii pe teritoriul lor, fără nicio procedură suplimentară (cel puțin pentru cauzele legate de agresiunea Rusiei). Dacă toate statele CoE ar conveni asta, s-ar crea o obligație erga omnes parte de a colabora la executare. În plus, se dorește includerea acestor prevederi în viitorul acord internațional privind mecanismul de reparații pentru Ucraina (la care se lucrează sub egida ONU/CoE): de exemplu, dacă statele G7/UE constituie Fondul de compensație cu active rusești, acel fond ar putea despăgubi atât statul ucrainean pentru daune de război, cât și persoanele particulare cu hotărâri CtEDO favorabile. Practic, s-ar crea o legătură între regimul sancțiunilor și regimul Convenției. Oficialii europeni au fost și ei îndemnați de Comitetul Miniștrilor să exploreze „noi strategii pentru asigurarea efectivă a executării hotărârilor CtEDO împotriva Rusiei”.
Invocarea principiului contramăsurilor colective: În doctrină, un argument notabil este că utilizarea activelor rusești înghețate pentru a plăti despăgubiri poate fi justificată ca contramăsură permisă de dreptul internațional, dată fiind gravitatea încălcărilor (agresiunea și încălcări sistematice ale drepturilor omului). Contramăsurile sunt măsuri altfel ilicite, pe care un stat lezat le poate lua împotriva statului făptuitor pentru a-l determina să-și respecte obligațiile. De obicei, numai statul direct lezat poate recurge la ele. Totuși, în cazul încălcării unor obligații erga omnes sau jus cogens (precum interzicerea agresiunii, a crimelor de război, respectarea drepturilor fundamentale), se consideră că toate statele au un interes legal în respectarea acelor obligații și ar putea, într-o anumită măsură, să adopte contramăsuri în solidaritate cu statul victimizat. Înghețarea rezervelor valutare ale Rusiei de către zeci de state a fost deja un act de retorsiune/contramăsură colectivă fără precedent. Un memorandum juridic internațional (coordonat de experți pentru guvernul ucrainean) a conchis că confiscarea acestor rezerve ca represalii este legitimă din perspectivă de drept internațional, având în vedere că sancțiunile de înghețare nu și-au atins scopul scontat. Transferul acelor active către un mecanism de compensație pentru victime ar fi astfel o continuare a contramăsurilor, vizând realizarea reparării prejudiciilor cauzate de actul ilicit al Rusiei. Desigur, contramăsurile trebuie să respecte anumite condiții: să fie proporționale, reversibile dacă statul își reia conformarea, și să nu încalce la rândul lor obligații fundamentale (de ex. drepturi ale omului ale unor terți). Întrebarea dacă imunitatea statului este sau nu sacrificabilă prin contramăsuri este complexă – unii autori notează posibilul conflict între imunitatea suverană și imperativul drepturilor omului, sugerând că în cazuri extreme, normele de imunitate pot ceda. Cu alte cuvinte, dreptul internațional evoluează, iar principiul că un stat nu poate fi forțat să-și îndeplinească obligațiile pecuniare ar putea suporta excepții atunci când sunt în joc norme peremptorii și interese comunitare largi (asigurarea justiției pentru victime, menținerea păcii). Totuși, aplicarea doctrinei contramăsurilor de către entități precum UE sau state terțe ridică probleme: ideal ar fi ca aceasta să se facă coordonat și pe baze legale comune, nu doar prin acțiuni unilaterale disparate. O contramăsură colectivă cum ar fi confiscarea concertată a activelor și alocarea lor într-un fond internațional ar avea și o legitimitate politică și morală mai puternică, contracarând argumentele de ilegalitate pe care Rusia cu siguranță le va invoca.
Implicați direct terții deținători de active în procedurile CtEDO: O abordare creativă propusă de un comentator este folosirea procedurilor CtEDO de terț intervenient și „impleader”. Conform art. 36(2) din Convenție, președintele Curții poate invita orice stat terț interesat să intervină în procedură. S-a sugerat ca statele ce dețin active rusești (ex. Belgia, Franța, SUA) sau chiar instituțiile financiare care le administrează (ex. Euroclear) să fie invitate ori forțate să participe la cauzele intentate împotriva Rusiei de către Ucraina sau cetățeni ucraineni. Scopul nu ar fi să li se atribuie vreo vină acestor terți, ci să se plaseze fondurile înghețate sub autoritatea Curții. De exemplu, s-ar putea solicita ca un terț care deține banii blocați să consigneze sumele la dispoziția CtEDO (interpleader), permițând Curții ca, în cazul în care găsește Rusia vinovată și stabilește despăgubiri, să dispună ca plata să fie efectuată din acele sume. Apoi, hotărârea astfel obținută împotriva terțului custode ar putea fi recunoscută și executată mult mai ușor în jurisdicția respectivă, fiind de fapt o hotărâre pronunțată cu implicarea statului respectiv. Această metodă este neortodoxă și ar necesita îndrăzneală juridică din partea CtEDO – practic, extinderea competenței sale asupra unor entități care nu sunt direct părți la violare, dar dețin mijloacele de reparare. Susținătorii ideii argumentează că o asemenea interpretare teleologică a Convenției ar fi în acord cu obiectivul art. 13 (dreptul la un recurs efectiv) și art. 41 (dreptul la satisfacție echitabilă) – care presupun că victimele trebuie să obțină ceva concret, nu doar o constatare declaratorie. Dacă Curtea ar face acest pas, statele ce dețin active ar avea de ales între a respecta obligațiile lor din Convenție (art. 46) și reflexul de a invoca imunitatea – decizia ar fi politică, dar măcar s-ar crea oportunitatea legală a executării. Totodată, Comitetul Miniștrilor ar putea sprijini o astfel de abordare unitară, elaborând o strategie comună de punere în executare în cooperare cu statele ce dețin active, pentru a evita tratamente divergentes.
Utilizarea dobânzilor generate de activele înghețate: O variantă mai moderată, discutată la nivelul UE, este folosirea veniturilor obținute din administrarea activelor blocate. De exemplu, Comisia Europeană a propus ca dobânzile acumulate din investirea rezervelor rusești înghețate să fie direcționate către reconstrucția Ucrainei. Același raționament ar putea fi aplicat și în cazul taxelor colectate de statul belgian din impozitarea profitului obținut de Eurostream prin valorificarea activelor rusești. Estimat la aproximativ 1,7 miliarde de euro în 2024, guvernul belgian și-a exprimat deja angajamentul de a transmite cel puțin o parte din această sumă către Ucraina. În orice caz, s-ar ocoli problema transferului de proprietate – activele de bază rămânând tehnic înghețate, dar profitul (care altfel ar reveni Rusiei) fiind folosit în scop de reparație. Un articol CNN nota că UE pregătește un plan de a trimite către Ucraina câștigurile generate de activele rusești (estimate la miliarde de euro anual). Această soluție ar putea eventual fi extinsă și pentru plata despăgubirilor în cauze CtEDO (de exemplu, un fond alimentat din dobânzi ar putea achita compensațiile individuale). Din perspectivă juridică, problema dobânzilor este mai puțin clar reglementată – dar unele state pot susține că Rusia nu are dreptul la dobânzi atâta vreme cât este în culpă delictuală gravă (în fond, principiul ex injuria jus non oritur). Totuși, aici am depăși domeniul strict al hotărârilor CtEDO; e o soluție complementară mai degrabă în context de reparare generală a prejudiciilor.
Este de menționat că printre activele înghețate se regăsesc și aproximativ 30 de miliarde de euro aparținând unor persoane fizice ruse supuse sancțiunilor internaționale[20]. Totuși, deși confiscarea acestei proprietăți private nu ar fi împiedicată de imunitatea de executare de care beneficiază statul rus, cetățenii vizați nu pot fi considerați, în mod obișnuit, debitori ai unei obligații neexecutate de către propriul stat. Prin urmare, propunerea utilizării acestei sume, cert redusă, dar suficientă pentru executarea hotărârilor CtEDO, rămâne la fel de problematică și ar justifica o analiză separată.
Precedentul altor țări: Deși situația Rusiei este sui generis (prin magnitudinea activelor înghețate și decizia de a nu recunoaște hotărârile), merită menționate și alte cazuri. Turcia a refuzat, cum am menționat, să plătească ~€90 milioane despăgubiri în cauza interstatală Cipru c. Turcia (2014) invocând considerente politice[21]. Nicio confiscare nu a avut loc; s-a contat pe presiune politică, iar litigiul rămâne nerezolvat financiar, deși obligația Turciei persistă[22]. Germania și Italia au avut un conflict privind executarea hotărârilor italiene ce acordă despăgubiri victimelor crimelor naziste; Italia a permis sechestrul unor bunuri culturale germane în anii 2000, argumentând că imunitatea nu se aplică în caz de crime contra umanității. Însă în 2012, CIJ a decis contrariul (cauza Jurisdicția Imunităților[23]: Italia a încălcat imunitatea Germaniei) – obligând Italia să își modifice legislația și să oprească executările. Acest caz arată că instanța internațională supremă a fost reticentă să accepte excepții de la imunitate chiar și pentru repararea unor atrocități, considerând imunitatea procedurală separată de dreptatea materială. Totuși, contextul era diferit (nu era vorba de un mecanism convențional ca CtEDO, ci de procese interne italiene). În plus, s-a argumentat că normele de imunitate nu sunt de rang jus cogens, deci încălcarea lor poate fi justificată de contramăsuri sau necesitate în cazuri excepționale fără a submina ordinea peremptorie a dreptului internațional.
Inițiative naționale recente: Unele țări au început să legifereze instrumente de confiscare a activelor rusești. Canada este un exemplu – a modificat Legea asupra măsurilor economice speciale pentru a permite confiscarea bunurilor înghețate în anumite condiții. În decembrie 2022, guvernul canadian a inițiat primul proces de sechestrare și confiscare a activelor unui oligarh rus sancționat (Roman Abramovici), în valoare de 26 milioane USD, cu intenția declarată de a folosi acei bani la reconstrucția Ucrainei. Deși suma e mică, precedentul legal este important. Și alte state (SUA, Marea Britanie) au în vedere ajustări legislative – de exemplu, Congresul SUA a discutat propuneri de a facilita transferul către Ucraina a bunurilor rusești înghețate, iar în UK s-a sugerat o lege pentru a permite folosirea activelor înghețate dacă proprietarul nu respectă o hotărâre internațională. Câteva jurisdicții (Australia, Canada, Israel) nici nu acordă imunitate activelor băncilor centrale străine dacă acestea sunt folosite comercial, ceea ce oferă spațiu de manevră dacă se dovedește că Rusia folosea anumite fonduri în scopuri comerciale (de ex. investiții suverane). Uniunea Europeană explorează și ea opțiuni legale – un raport comandat de Parlamentul European (2023) analizează temeiurile de drept internațional și european pentru a confisca activele statului rus în vederea susținerii Ucrainei. Deși aceste demersuri sunt motivate în primul rând de reconstrucția Ucrainei[24], ele ar putea crea infrastructura legală aplicabilă și executării hotărârilor CtEDO (care, până la urmă, tot repararea unor prejudicii cauzate de Rusia urmăresc).
Concluzii
Executarea hotărârilor CtEDO din contul activelor confiscate ale statelor debitoare reprezintă o provocare juridică majoră, dar și un imperativ moral în cazuri extreme. Din perspectiva dreptului internațional public clasic, obstacolele precum imunitatea suverană a statelor și lipsa unui mecanism executoriu transnațional au făcut ca punerea în practică a unor astfel de hotărâri să depindă aproape exclusiv de bunăvoința statului condamnat. Cazul Rusiei – care acum sfidează deschis ordinea Convenției Europene – a adus această problemă la apogeu, evidențiind necesitatea regândirii mecanismelor de asigurare a respectării hotărârilor. Soluția propusă, de a utiliza activele rusești înghețate de alte state pentru a plăti despăgubirile datorate victimelor, se situează la confluența mai multor domenii juridice: drepturile omului, dreptul imunităților statului, dreptul sancțiunilor internaționale și răspunderea statelor pentru fapte ilicite.
Analiza de față a arătat că, în starea actuală a dreptului, o asemenea executare silită nu este simplă, dar nici imposibilă. Există argumente juridice credibile conform cărora:
Rusia și-a asumat obligația de a se supune hotărârilor CtEDO, iar refuzul său sistematic constituie o breșă ce poate justifica măsuri excepționale.
Norme imperative și obligații erga omnes, cum sunt cele privind prevenirea și sancționarea încălcărilor grave ale drepturilor omului, pot primejdui aplicarea rigidă a imunității – comunitatea internațională prioritizând justiția pentru victime în fața protecției patrimoniului statal al agresorului.
Dreptul internațional al contramăsurilor oferă un cadru de justificare pentru statele terțe de a acționa concertat împotriva statului vinovat (confiscarea de active putând fi calificată drept contramăsură colectivă proporțională cu gravitatea faptelor).
Cu toate acestea, trebuie subliniat că niciun tribunal internațional sau național major nu a validat încă explicit o asemenea procedură de executare. Orice acțiune concretă – de pildă, o instanță belgiană sau britanică dispunând confiscarea fondurilor Băncii Centrale Ruse pentru a plăti reclamanți – va fi probabil contestată juridic până la cel mai înalt nivel și va crea jurisprudență nouă. Comunitatea statelor occidentale pare, totuși, să meargă treptat în direcția creării cadrului legal necesar: inițiative legislative (Canada, UE) și dezbateri academice intense pavează drumul. Între timp, Comitetul Miniștrilor al CoE și-a rezervat dreptul de a utiliza „orice mijloace pe care le consideră adecvate” în supravegherea cauzelor Catan dacă Rusia nu se conformează până în 2026 – o formulare ce sugerează că nu se exclude nicio măsură, oricât de inovatoare.
Pentru regiunea Transnistreană și alte contexte similare, aceasta ar putea însemna că victimele ar avea finalmente șansa obținerii compensațiilor cuvenite, chiar și în absența participării benevole a statului responsabil. De exemplu, un absolvent al unui liceu din Tiraspol, căruia CtEDO i-a recunoscut dreptul la educație și i-a acordat daune morale, ar putea primi efectiv banii printr-un fond special alimentat din activele confiscate ale Rusiei, dacă mecanismele discutate se concretizează. Evident, asemenea pași trebuie făcuți cu precauție, pentru a nu crea precedente arbitrare – dar situația Rusiei, stat care a încălcat flagrant dreptul internațional și refuză orice cooperare judiciară, este adesea descrisă ca „cazul extraordinar care cere măsuri extraordinare”.
Concluzionând, posibilitatea executării hotărârilor CtEDO neexecutate din contul activelor confiscate ale altui stat există la nivel de concept și necesită dezvoltări normative suplimentare. În prezent, ea se sprijină pe:
- voința politică a statelor de a folosi instrumente neconvenționale pentru a impune respectarea dreptului,
- interpretări noi ale normelor de imunitate în lumina principiilor superioare de justiție,
- și crearea unui cadru coordonat (național și internațional) care să legitimeze și să ghideze aceste acțiuni.
Dreptul internațional public este într-o fază de adaptare la realități fără precedent – dacă principiul supremației drepturilor omului și al răspunderii pentru încălcările grave va prevala, am putea asista la nașterea unui mecanism efectiv de executare forțată a hotărârilor CtEDO împotriva statelor rău-platnice. Până atunci, subiectul rămâne un “labirint legal”, însă unul în care comunitatea internațională pare dispusă să avanseze, pas cu pas, pentru a nu lăsa justiția în seama exclusivă a bunului plac al statelor vinovate.
Surse:
- Open Society Justice Initiative – raport “Legal Possibilities of Using Russian Central Bank Assets to Enforce ECHR Judgments”, mai 2025 (rezumat OSJI).
- Centrul Dnistrianschi (Ucraina) – analiză “Конфіскація російських активів для виконання рішень ЄСПЛ”, iulie 2025 (prezentare OSJI, situația Belgiei, UK, Franța).
- Promo-LEX/IPN – obligațiile Rusiei în cazurile transnistrene, dec. 2022.
- SAIS Review (Johns Hopkins Univ.) – articol “Utilizing the ECHR to transfer frozen Russian assets to Ukraine”, martie 2024.
- Fortior Law – analiză “Legal Quandaries for Enforcement… using Russian assets”, aug. 2024.
- European Papers – “Seizing Russian Assets to Compensate for Human Rights Violations in Ukraine: Navigating the Legal Labyrinth”, 2023.
Articolul a fost elaborat de Asociația Promo-LEX cu suportul financiar oferit de National Endowment for Democracy, Fundația Soros Moldova și Uniunea Europeană. Opiniile exprimate în articol aparțin exclusiv autorilor și Asociației Promo-LEX; acestea nu pot fi interpretate sub nicio formă ca reflectând opinia și poziția National Endowment for Democracy, a Fundației Soros Moldova și a Uniunii Europene.
[1] Carden, David L. „Utilizing the European Convention on Human Rights to Transfer Frozen Russian Assets to Ukraine.” The SAIS Review of International Affairs, 13 martie 2024. Accesat 15 iulie 2025. https://saisreview.sais.jhu.edu/utilizing-the-european-convention-on-human-rights-to-transfer-frozen-russian-assets-to-ukraine/.
[2] CtEDO (Camera Mare). Catan și alții c. Republicii Moldova și Federației Ruse, cauzele nr. 43370/04, 8252/05 și 18454/06, Judgement, 19 octombrie 2012. Accesat 15 iulie 2025. https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-114082.
[3] CtEDO (Camera Mare). Mozer c. Republicii Moldova și Federației Ruse, cauza nr. 11138/10, Judgement, 23 februarie 2016. Accesat 15 iulie 2025. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-161055.
[4] CtEDO. Sandu și alții c. Republicii Moldova și Federației Ruse, cauzele nr. 21034/05 ș. a., Judgement, 17 iulie 2018. Accesat 15 iulie 2025. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-184651.
[5] IPN. „Russia Must Abide by ECHR Judgments in Transnistrian Cases Despite Council of Europe Exclusion.” IPN, 13 decembrie 2022. Accesat 15 iulie 2025. https://www.old.ipn.md/en/russia-must-abide-by-echr-judgments-in-transnistrian-cases-despite-7965_1094023.html.
[6] Promo-LEX. „By December 2021, the Russian Federation must come up with a concrete plan for the execution of ECtHR judgments in cases concerning the violation of the right to education in the Transnistrian region.” Promo-LEX, 17 iunie 2021. Accesat 15 iulie 2025. https://promolex.md/en/by-december-2021-the-russian-federation-must-come-up-with-a-concrete-plan-for-the-execution-of-ecthr-judgments-in-cases-concerning-the-violation-of-the-right-to-education-in-the-transnistrian-region/.
[7] Petryshyn, Dmytriy. „Confiscation of Russian Assets for the Enforcement of ECtHR Judgments: Analysis of the Open Society Justice Initiative Report.” Dnistrianskyi Center, 3 iulie 2025. Accesat 15 iulie 2025. https://dc.org.ua/news/konfiskaciya-rosiyskyh-aktyviv-dlya-vykonannya-rishen-espl-analiz-zvitu-open-society-justice-initiative.
[8] CtEDO (Camera Mare). Loizidou c. Turcia, cauza nr. 15318/89, Judgement, 18 decembrie 1996. Accesat la 15 iulie 2025. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-58007.
[9] CtEDO (Camera Mare). Ilgar Mammadov c. Azerbaijan, cauza nr. 15172/13, Judgement, 29 mai 2019. Accesat 15 iulie 2025. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-193543.
[10] Consiliul Europei. „Register of just satisfaction concerning the Russian Federation.” Accesat 15 iulie 2025. https://www.coe.int/en/web/execution/register.
[11] CtEDO (Camera Mare) Kavala c. Turcia, cauza nr. 28749/18, Judgement, 11 iulie 2022. Accesat 15 iulie 2025. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-218516.
[12] CtEDO (Camera Mare) Cipru c. Turcia, cauza 25781/94, Judgement, 12 mai 2014, Accesat 15 iulie 2025. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-144151.
[13] Kozachenko, Vitaliy, Mehtap Hirt Tari și Yelyzaveta Holovan. „Legal Quandaries for Enforcement of State Judgments or State-Recognisable Awards Using Russian Assets Seized or Frozen by States.” Fortior Law, 9 august 2024. Accesat 15 iulie 2025. https://fortiorlaw.com/news/legal-quandaries-for-enforcement-of-state-judgments-or-state-recognisable-awards-using-russian-assets-seized-or-frozen-by-states/.
[14] Chernohorenko, Illia. „Seizing Russian Assets to Compensate for Human Rights Violations in Ukraine: Navigating the Legal Labyrinth.” European Papers – European Forum, 28 decembrie 2023. Accesat 15 iulie 2025. https://www.europeanpapers.eu/europeanforum/seizing-russian-assets-compensate-human-rights-violations-ukraine/.
[15] Open Society Justice Initiative. „Legal Possibilities of Using Russian Central Bank Assets to Enforce European Court of Human Rights Judgments.” Open Society Justice Initiative, aprilie 2025. Accesat 15 iulie 2025. https://www.justiceinitiative.org/publications/legal-possibilities-of-using-russian-central-bank-assets-to-enforce-european-court-of-human-rights-judgments.
[16] Kozachenko, Vitaliy, Mehtap Hirt Tari și Yelyzaveta Holovan. „Legal Quandaries for Enforcement of State Judgments or State-Recognisable Awards Using Russian Assets Seized or Frozen by States.” Fortior Law, 9 august 2024. Accesat 15 iulie 2025. https://fortiorlaw.com/news/legal-quandaries-for-enforcement-of-state-judgments-or-state-recognisable-awards-using-russian-assets-seized-or-frozen-by-states/.
[17] Tribunalul Penal Internațional pentru fosta Iugoslavie. Prosecutor c. Furundžija, Judgement, 10 decembrie 1998. Accesat 15 iulie 2025. https://www.icty.org/en/case/furundzija.
[18] Curtea Internațională de Justiție. Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Rwanda), Judgement, 3 februarie 2006. Accesat 15 iulie 2025. https://www.icj-cij.org/case/117.
[19] Petryshyn, Dmytriy. „Confiscation of Russian Assets for the Enforcement of ECtHR Judgments: Analysis of the Open Society Justice Initiative Report.” Dnistrianskyi Center, 3 iulie 2025. Accesat 15 iulie 2025. https://dc.org.ua/news/konfiskaciya-rosiyskyh-aktyviv-dlya-vykonannya-rishen-espl-analiz-zvitu-open-society-justice-initiative.
[20] Comisia Europeană. „Russian Elites, Proxies, and Oligarchs Task Force Joint Statement”, REPO, 27 iunie 2022. Accesat 16 iulie 2025. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_22_4232.
[21] Deutsche Welle. „Turkey Won’t Honor ECHR Ruling.” DW, 13 mai 2014. Accesat 15 iulie 2025. https://www.dw.com/en/turkey-wont-pay-cyprus-despite-decision-in-strasbourg/a-17631966.
[22] Toksabay, Ece. „Turkey to Ignore Court Order to Pay Compensation to Cyprus.” Reuters, 13 mai 2014. Accesat 15 iulie 2025. https://www.reuters.com/article/world/turkey-to-ignore-court-order-to-pay-compensation-to-cyprus-idUSKBN0DT0UM/.
[23] Curtea Internațională de Justiție. Immunities and Criminal Proceedings (Germany v. Italy: Greece intervening), Judgement, 3 februarie 2012. Accesat 15 iulie 2025. https://www.icj-cij.org/case/143.
[24] Webb, Philippa. „Legal Options for Confiscation of Russian State Assets to Support the Reconstruction of Ukraine.” European Parliamentary Research Service, februarie 2024. Accesat 15 iulie 2025. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2024/759602/EPRS_STU(2024)759602_EN.pdf.